進入新世紀以來，安全問題成為世界各國、各國人民廣泛關注的問題。清晰認知安全問題，要點在于全面；有效應對安全問題，要點在于系統。安全是免于危險、威脅、憂慮與恐懼的一種狀態，它既具有客觀性，也具有主觀性；既具有自然性，也具有社會性；既包含國內因素，也包含國際因素。安全認知問題可以簡單歸結為“誰、在哪里、對于什么處于無威脅狀態”。此種認知要求我們區分出安全的主體、安全的空間場所以及安全的事項領域。由此，可以將國家安全、組織安全、個人安全、項目安全、城市安全、國際社會安全列入主體安全范圍；將領土安全、邊境安全、太空安全、極地安全、海洋安全、網絡安全列入場所安全范圍；將政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、生態安全列為事項領域安全的第一層次，將能源安全、糧食安全、核安全、海外利益安全、生物安全、信息安全、生產安全、消費安全、環境安全列為事項領域安全的第二個層次。

　　保障安全，不僅需要經濟貿易、資源能源、軍事實力等筑牢根基，還需要政治結構與安排、社會觀念文化等給予支持，而所有這些都需要法治體系及其運行提供結構性保障。法治是以規范的方式確立權利義務、規劃和設計行為方式、塑造社會秩序的體系和進程。故而，無論是實現何種主體的安全、確保哪種場所的安全、哪種事項領域的安全，都離不開法律制度的規劃設計，都離不開法律體系的運行保障。

　　習近平總書記指出，總體國家安全觀要求“既重視外部安全又重視內部安全、既重視國土安全又重視國民安全、既重視傳統安全又重視非傳統安全、既重視發展問題又重視安全問題、既重視自身安全又重視共同安全”。因而，就當前中國的國家安全體系構建而言，以良法善治確保總體安全，妥善實現國家安全的目標，核心在于統籌，需要從四個方面去認知： 

　　一、統籌國家安全與人民安全

　　傳統的國家安全考量是國家利益至上、國家安全至上，把國家安全視為一個可以優于所有民眾需求，壓倒所有社會價值的最高目標。但是，在社會發展的過程中，人在國家治理體系中的地位和影響受到的關注越來越高，原本占據重要位置的國家安全開始拓展，人的安全（人民安全）越來越多地進入國際和國內的議題。其中，人權問題不僅是社會文明進步的標尺，也是國家治理的價值目標。一個國家能否高水平地認可人權、尊重人權、保護人權，塑造著這個國家的國內與國際聲譽，影響著這個國家的合作機會與發展前景，決定了這個國家的安全系數。民意涉及社會的平和與安定，平和安定的社會氛圍是重要的安全問題，也與整個國家和每一個人的安全息息相關。所以，了解民意、體現民意、反映民意是保障國家安全的起點和終點，是國家安全得以穩定實現的保障。與此同時，民生是一個關涉社會穩定的問題，而社會穩定則是一個與個人安全和國家安全都有著密切關系的問題，故而關注民生領域的一系列問題是保障國家安全的重要手段。

　　國家安全是一個宏觀結構的安全，必須以人民安全為宗旨，從局部的安全出發，為整體系統安全奠定基礎。“千里之堤，潰于蟻穴。”如果不能從個體和局部確立安全，則整體的安全無從保障。早在2013年習近平總書記就提出要求，“要嚴厲打擊擾亂農村生產生活秩序、危害農民生命財產安全的涉農犯罪，堅決打掉農村涉黑涉惡團伙，堅決打擊暴力恐怖犯罪，有效防范應對外部勢力的干擾滲透，維護農村社會穩定。”通過法律規范來設定國家安全的目標，促進法治體系健康運行來維護和實現安全，不僅僅關注國家的安全，必然包括個人安全，生產安全、礦山安全、食品藥品安全、環境安全、道路交通安全，這些非傳統安全問題因而浮出水面，成為當代法治必須認真面對而不能疏忽或放棄的問題。當法律面前人人平等的理念越來越深入人心的時候，每一個公民的安全都在國家法律體系的考慮范圍之內。塑造安全的法治體系，必然會考慮個人安全。因而，通過法律來保障國家安全的生產條件、生活環境、消費過程，已經充分融入現代國家治理體系和治理能力現代化框架，成為統籌規劃設計的國家安全法治體系的組成部分。　　

　　二、統籌防治自然安全威脅與人為安全威脅

　　安全問題具有復雜的多來源性。威脅國家安全和個人安全的情況來自自然和人為兩個方面。來自自然的威脅，包括水災、旱災、洪澇、地震、海嘯、泥石流、臺風、火山爆發等惡劣自然災害。來自人為的威脅，是人類社會運行、管理、交往過程中出現的風險，相對于自然安全威脅情況更為復雜。其中一些威脅來自給定社會體系的內部，例如規劃設計安全的組織機制所形成的決策風險、社會思想矛盾、文化沖突、制度失靈、突發事件引致的動蕩；而另外一些則來自給定社會體系的外部，例如，外部勢力對于規劃設計安全的組織機制進行遏制和打壓，一些組織機構試圖擾亂一個國家的經濟、社會、科技、文化發展。兩個源頭的威脅相互影響，有些時候人為因素會抵消自然威脅；有些時候，人為因素則會加劇自然威脅（即天災和人禍相互作用，發酵為重大安全事件）；有些時候，自然威脅會消解人為威脅，例如全球瘟疫、火山爆發或者大規模地震等災害可能會促使國家或政治團體捐棄前嫌、團結一致；另外，一些時候，自然災害則可能加劇社會不穩定因素，帶來劇烈的社會動蕩，嚴重威脅國家安全。

　　如果試圖通過妥當的治理維護國家安全，就必須抓住安全威脅的源頭，也就是給人們帶來恐懼威脅的因素，針對不同的情況，采取不同的方式予以處理。對于來自自然的安全威脅因素，人類如果沒有能力抵抗和制止，就只能從自身防護的角度積極建設，通過提升自身治理能力、改進環境來保障安全，從而能降低更多的風險和危險。例如《中華人民共和國防震減災法》要求確立更為有效的領導、指揮、協調體系，更準確的預測技術，更迅速的報告機制，并且要求更為安全的居住環境，更為穩固的建筑結構，更為妥當的生產生活方式；《中華人民共和國森林法》規定了關于森林防火的一系列要求。對于那些來自社會內部的決策失誤或社會動蕩，最合適的方式就是提升治理體系和治理能力，規劃和設計高水平的發展戰略、發展方案，以多元的、理性的方式，促動社會良性運行，減少對社會威脅的事件的發生；而對于外部的人為風險與危險，就要考慮通過外交、政治會談、經濟合作等手段積極應對，避免處于被動的狀態。　　

　　三、統籌國內安全與國際安全

　　從過去百年的世界發展進程中，我們能夠非常明顯地看到一個現象，即一國國內的安全事務經常會轉化為國際問題，反之亦然。來自國家外部的安全危險，往往會在國內尋求代理人，進而轉化成國內的安全威脅，對政權運行、社會穩定、人民安居樂業帶來負面影響。自然災害的防范與治理的法律規范，包括防旱抗澇防汛救災、防疫等，不僅是一個個人的問題，更是一個國家的問題；不僅是一個國內的問題，還是一個國際的問題。出現于國內的安全威脅與存在于國外的安全因素之間經常有著聯動的特征。非常明顯的，如果存在著武裝沖突，無論是全球性的還是區域性的，都必然會給相關國家帶來安全上的負面影響。國際事務中也經常出現這樣的狀況：敵對的外國勢力采取措施，蠱惑一國內部的民眾反對政府甚至卷入地方叛亂、恐怖主義等行為。與此平行的是，國家內部出現動亂時，經常會有外國勢力乘虛而入，通過思想滲透、武器輸入、人員培訓等方式，試圖加劇一國內部的沖突或混亂狀態，從而更深度地威脅該國的安全。所以，國際關系上的不安全因素、國際法上的安全威脅，都是不可忽視的國家安全問題。

　　為了應對這種情況，必須將國內安全與國際安全作為一個整體來看待，不宜孤立地處理國內安全和國際安全的問題。針對國內安全與國際安全問題融合互動的狀況，較為妥當的思維方式就是系統地觀察安全風險的來源，避免出現割裂化的認知和片面僵化的應對。要看到國內安全威脅的國際因素，也要看到國際安全問題可能給國內帶來的影響。特別需要警醒的是，在安全問題上不能聽信一些國家所采用的詭辯話語模式。比如，有些國家認為，阻礙他國的經濟社會科技進步，或者意圖使他國的經濟發展水平、社會治理水平、科技更新水平保持低位徘徊，是這些國家的首要國家安全關切。實際上，安全只是防范和避免對自身存續發展的打擊、破壞和威脅因素，意圖遏制其他國家并不是國家安全的內在要求，而只是一國野心膨脹的霸權思維。從另一個方面看，揭示霸權主義的真面目，與霸權主義的言論、規則、舉措作斗爭，也是維護國家安全乃至全球安全的重要方面。

　　鑒于安全問題具有國內和國際聯動的性質，為了更有效地維護安全，必須統籌推進國內法治和涉外法治，保障國家整體安全秩序和內外部安全環境。由此，規劃和設計一個統籌國內安全與國際安全的制度體系、法律框架，以求更有效率、有效果地防范和應對安全威脅，確保國家和民眾處于安全的狀態。國家的法治體系建設，必須充分認知安全問題的國內國際聯動性，提升系統思維，努力用國內法律規范體系和相關機制防范和抵御國際不安全因素，同時通過全球性、區域性協商談判，形成條約、協定等硬法和行動指南、實踐示范等軟法，塑造更加團結合作的國際社會環境，肅清和消殺國內安全隱患的國際源頭。　　

　　四、統籌風險的事前防范、事中處置與事后止損

　　法治社會之所以值得人們關注、追求、向往，就在于它能夠通過確立規則來界定人們的權利義務與行為方式。尤其是在國家安全領域，在總結一系列經驗教訓的基礎上，能夠清晰地歸納事先預防危機與事故的各種方式和手段，以法律制度的方式確立起來。通過法律周密細致的規定，可以讓人們預見到存在著哪些安全風險，并且采取哪些手段可以阻止相關的風險變成現實的危險和困境。例如，《中華人民共和國國家安全法》不僅要求制定完善應對各領域國家安全的風險預案，而且要求建立國家安全風險評估機制，定期開展風險調查評估、定期提交報告；要求建立安全風險監測預警制度，及時發布相應風險預警，并且要求縣級以上地方人民政府及其有關主管部門及時報告即將發生或者已經發生的危害國家安全的事件。在發生危及國家安全的重大事件時，相關部門應啟動應急預案，采取管控處置措施；在發生危及國家安全的特別重大事件時，可宣布進入緊急狀態、戰爭狀態，進行全國總動員、局部動員。有關機關處置國家安全危機時，應與危害的性質、程度和范圍相適應，并最大程度保護公民、組織權益。只有危機與風險的觀念恒在，安全與穩定的秩序方能常存。這意味著，需要及時總結經驗教訓，以更高的組織機制和工作模式塑造安全。國家安全危機事件發生后，有關機關應準確、及時報告，并將該事件發生、發展、管控處置及善后情況統一向社會發布；在威脅和危害得以控制或消除后，應及時解除管控措施，做好善后工作。

　　在防范和應對安全威脅和風險方面，我國已經初步確立了良好的觀念和意識，但是在相關立法方面尚有待完善。例如，對公海上的海盜問題，雖然我國也有一些原則性的法律規定，但是具體的措施安排仍然付諸闕如，缺乏貫穿、徹底、全流程的法律制度應對。前期的軍隊參與護航，直至對海盜進行抓捕，都不存在障礙；但是抓捕了海盜之后，我國的司法機構能否進行處理，當前的法律制度依據不清晰，所以很多時候我國只能將相關的海盜根據國家間協定交給有關國家進行司法處理。如果我國的司法體系能夠對這些海盜進行處置，在安全方面就會有更穩定的預期。

　　國家安全是民族復興的根基，也是現代化強國建設的關鍵指標。鑒于安全問題的廣泛性和關聯性，依靠一兩部法律很難有效預防風險、處置問題、保障安全。國家安全法律規范應當體現整個法律體系的諸多部門、諸多方面、諸多環節。構建完善良好的國家安全法治體系，是實現中華民族偉大復興和現代化建設的長遠所需，也是應對內外風險與挑戰的當務之急。

　　（何志鵬  吉林大學法學院院長、教授）